在互聯(lián)出現(xiàn)的幾十年里，我們每一次的網(wǎng)頁訪問其實都是經(jīng)過美國政府的過濾后才打開的，控制這一步的便是域名的管理權。在國際社會多年的壓力下，美國東部時間10月1日，美國政府將互聯(lián)網(wǎng)域名管理權正式移交給一家非營利性機構。這標志著作為世人日常生活一部分的互聯(lián)網(wǎng)邁出走向全球共治的重要一步。

按計劃，美國商務部下屬機構國家電信和信息局將把互聯(lián)網(wǎng)域名管理權完全交給位于加利福尼亞州的“互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構”（ICANN），兩者之間的授權管理合同在10月1日自然失效，不再續(xù)簽。

ICANN在社交媒體推特(23.05, 0.04, 0.17%)上寫道：“這一管理權移交將幫助保證互聯(lián)網(wǎng)長期保持開放、可交互與穩(wěn)定。”

ICANN是一家成立于1998年的非營利性國際組織，總部位于美國加州。目前，按照與美國國家電信和信息局的合同，該機構下屬的“互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機構”負責管理互聯(lián)網(wǎng)域名管理系統(tǒng)，涉及域名、數(shù)字資源和協(xié)議分配三個部分，美國國家電信和信息局對這個機構如何運行具有最終話語權。

值得注意的是，美國為移交設定了有利于自身的前提條件，那就是不交給聯(lián)合國、國際電信聯(lián)盟或其他政府間機構，而是交給“全球互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關社群”。今年8月，美國國家電信和信息局正式同意ICANN提交的移交方案。

ICANN已設立一家叫“公共技術標識符”的非營利性公益組織，作為該機構的附屬機構接管“互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機構”的職能。

關于ICANN的國際化改革，中國官方代表曾在國際場合表示，中國支持該機構的國際化改革，鼓勵中國互聯(lián)網(wǎng)社會組織、企業(yè)、研究機構積極參與該機構事務。與此同時，互聯(lián)網(wǎng)全球共治應堅持平等開放、多方參與、安全可信及合作共贏原則。

斯諾登事件后加速權力移交

長期以來，美國國家電信和信息局承諾將把“互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機構”的職能交給私有部門，但始終沒有明顯進展，直至2013年“斯諾登事件”曝光美國大范圍監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)后，美國政府為平息國際社會的憤怒才決定加速移交進程。

2014年3月14日，美國政府機構宣布，將放棄對國際互聯(lián)網(wǎng)名稱和編號分配公司（ICANN）的管理權，不過不會把這一權力移交給聯(lián)合國，而是移交給“全球利益攸關體”。當放棄對互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)的控制，美國國內一直都有爭議。美國共和黨總統(tǒng)候選人特朗普和得克薩斯州聯(lián)邦參議員特德-克魯茲都明確表示反對放棄，并敦促國會采取行動，但他們的努力以失敗告終。

隨之而來的問題是，美國真的放棄了互聯(lián)網(wǎng)控制權了嗎？

 事實上，這次“交權”并非美國政府心甘情愿，而是在國際社會強大壓力下的一點點讓步。同時，美國政府也不是隨便“交權”，而是設置了嚴格的前提條件，即交給“全球互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關社群”，并設立了復雜的制衡系統(tǒng)，以保證自己在形式的“交權”后仍擁有隱形的控制權。

總部設在美國加利福尼亞州的非營利性國際組織ICANN成立于1998年，根據(jù)與美國商務部下屬的國家電信和信息局合約，它承擔全球互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)管理、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議(IP)地址分配、協(xié)議參數(shù)配置以及根服務器系統(tǒng)管理等職能，而國家電信和信息局對這個機構如何運行具有最終決定權。

 自ICANN成立之初，美國政府就承諾未來會交出互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)管理權，但一直“雷聲大雨點小”。直到2013年，“斯諾登事件”曝光美國情報機構大范圍監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)后，為了平息國際社會的憤怒，美國才于2014年3月宣布加速移交進程。

 美國南加州大學互聯(lián)網(wǎng)研究專家洪宇說，美國政府在互聯(lián)網(wǎng)頂級域名分配上一直保持單邊主義的壟斷性控制，構成單極的地緣政治和軍事威懾力，所以在世界范圍內不得人心。“斯諾登事件”戳穿了美國自稱的“開放互聯(lián)網(wǎng)守護者”假象，嚴重削弱了它在互聯(lián)網(wǎng)外交政策上的道德基礎。

 同時，互聯(lián)網(wǎng)已由一項前沿技術轉變?yōu)槿蛐缘幕A設施，逐步受到世界各國法律的規(guī)范。在此形勢下，如果還在最基礎的互聯(lián)網(wǎng)資源層面堅持一國特權，沒有太大意義，反而讓美國政府陷于被動。這些都是導致美國最終決定“交權”的重要因素。

 正如美國國家電信和信息局近日在一份背景聲明中所承認，長期以來，美國政府在互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)管理中的角色“一直是讓外國政府不滿的一個源頭”，一些國家因此呼吁由聯(lián)合國、國際電信聯(lián)盟或新設立一個政府間機構來接管域名系統(tǒng)管理權，“如果美國政府不完成這一權力的移交，各國以多邊政府運行方式取代多利益攸關模式的呼聲只會越來越高”。

 應該說，在美國國家電信和信息局交出對ICANN的控制權后，表面上美國對域名管理的行政干預能力確實大幅削弱，但美國已充分利用最后一段時間的權力，為I-CANN今后的演變埋下伏筆，“多利益攸關模式”就是關鍵。

 所謂“多利益攸關模式”，是指包括學界、民間組織、行業(yè)組織乃至政府等在內的多元參與。但是，為了避免交權后被其他政府或某個第三方控制或者“惡意接管”，在移交條件中，政府及政府間組織被限定為政策制定顧問的角色。超過160個國家的政府整體作為一個咨詢委員會參與進來，必須在委員會內部達成共識之后方能發(fā)布政策建議。

 因此，ICANN獨立接管互聯(lián)網(wǎng)域名管理權后更可能走向“私有化”，而非多邊政府運行。這并不符合世界其他國家的主張。

 曾撰寫多本全球互聯(lián)網(wǎng)治理專著的美國佐治亞理工學院教授米爾頓·米勒認為，這種互聯(lián)網(wǎng)治理模式是一個“重要創(chuàng)新”。他對新華社記者說：“這標志著網(wǎng)絡空間的國家主權走向人民主權。”但他也承認，還需等這種模式開始運行后才能知道是否實際可行。

 值得注意的是，互聯(lián)網(wǎng)巨頭在“多利益攸關模式”中將扮演重要角色，而美國將通過比其他國家強大得多的企業(yè)、硬件和軟件技術、人才等優(yōu)勢繼續(xù)保持影響力。

 洪宇認為，雖然“全球互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關社群”原則上支持多元參與，但實際上互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將擁有極大影響力，所以這次移交獲得了亞馬遜、谷歌、思科、微軟和臉書等巨頭支持，而這些都是美國企業(yè)。另外，最具商業(yè)價值的域名資產(chǎn)，如頂級域名中最大的“.com”、排名第五的“.net”都在美國企業(yè)威瑞信手里，不會隨著此次交權而改變，“域名產(chǎn)業(yè)的政治經(jīng)濟格局暫時沒有變”。

 此外，對今后的互聯(lián)網(wǎng)管理，美國法律的控制也仍然存在。美國國家電信和信息局局長勞倫斯·施特里克林曾表示，ICANN會“一直并將繼續(xù)受到(美國)反壟斷法的制約”。交權方案也明確指出，這個機構的總部仍位于加州，必須遵守當?shù)胤伞?/p>

 顯然，在互聯(lián)網(wǎng)域名管理權轉移的過程中，其適用法律是一個討論焦點。米勒指出，美國政府尤其是執(zhí)法與行政機關對ICANN的影響確實在減小，但美國法律將繼續(xù)影響這一機構。他進一步解釋說，ICANN是一個國際機構，所以一旦有行為被認為制造或增加壟斷，將不僅可能受美國反壟斷法律調查，在中國或歐洲也同樣可能接受反壟斷法律調查。

 從長遠看，ICANN未來是否有可能在美國之外如瑞士建一個平行機構，以提升其國際化合法性，目前仍不得而知。

 可見，美國“交權”邁出了互聯(lián)網(wǎng)全球共治的一步，但互聯(lián)網(wǎng)要真正擺脫美國的隱形控制，仍有很長的路要走、諸多挑戰(zhàn)要面對。